人口老龄化是目前我国社会面临的最大挑战之一。20世纪末以来，我国人口老龄化加速演进。《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》中提到，预计“十四五”期间我国人口将进入中度老龄化阶段，2035年前后进入重度老龄化阶段。

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如何有效推进党的二十大确立的“积极应对人口老龄化”国家战略，是未来一个时期党和政府的工作重点之一。近年来，相关部门出台了一系列政策并取得了积极效果。然而，应对人口老龄化的制度建设关涉整个社会的利益调整，现有政策在效力等级、调整范围和调整力度等方面仍有提升空间。必须加快应对人口老龄化的制度建设，通过不同层级法律规范的相互协调形成体系化制度供给。

以满足老年人多样化需求为导向

供给源自需求。改革开放四十余年来，我国人口结构已发生巨大而深刻的变化。二十届中央财经委员会第一次会议指出，当前我国人口发展呈现少子化、老龄化、区域人口增减分化的趋势性特征。与此同时，老年人的生活状态和生活需求也发生了变化。他们希望晚年生活实现自我主导，期待国家能提供更多样化的公共服务，不仅“老有所养”“老有所医”，还要“老有所学”“老有所乐”“老有所为”。除了覆盖全民可持续的基本养老、医疗保险制度，广大老年人还希望实现更高层次的人生愿景。数字化时代，老年人希望国家法律保障其跨越“数字鸿沟”，享受数字权利；部分低龄老年人渴望再就业，亦呼唤更完善的制度体系为“银发就业市场”保驾护航。

总之，新时代老年人的需求也迈上了新层次。“民有所呼，我有所应”，积极构建和完善应对人口老龄化的制度体系，应以满足老年人的多样化需求为重要导向。

以老年人权益保障法治化为依归

法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。法治之所以成为近现代文明国家共同遵从的治国原则，是因其具有高度稳定性、可预期性、规范性等优势和特征。权利保障是法治的最鲜明底色。积极应对老龄化，首要的是保障老年人正当权益，其中法治保障是最为有力和稳定的手段。老年人权益保障法治化应以“倾斜保护”和“正当程序”为基本遵循，在各个事关老年人权益的立法、执法和司法环节中贯彻法治原则。

老年人权益保障法治化单靠一两部法律难以实现，既需要《老年人权益保障法》《劳动法》《社会保险法》等法律的专门保障，也需要引入民法、税法、金融法等其他法律部门的“活水”。近期通过的《中华人民共和国无障碍环境建设法》中多个条款均考虑了老年人权利保障因素，是老年人权益保障法治化的一个重要例证。

制度建设要“叠梁架柱”和“添砖加瓦”并举

应对人口老龄化的法律制度体系应以宪法为统领，以《老年人权益保障法》为主干，以《民法典》《劳动法》《就业促进法》等为主要支撑，以个人信息保护、老年人数字权利保障、老年友好型环境建设等制度为辅助支撑。为此，制度建设应在全面梳理“涉老”法律法规文件基础上，对主干法律加以充实和完善，对辅助支撑制度细加雕琢，“叠梁架柱”和“添砖加瓦”双管齐下，从而完成体系化的制度建构。

一、立法完善顶层设计。事关重大利益调整和制度建构的重要事项，需要通过全国人大（及其常委会）、国务院立法或制定行政法规，以顶层设计的方式予以确立或完善。主要包括两类，一是“立法空白”事项，例如对老年人权利义务影响重大的“银龄就业”劳动关系调整和社会保障、老年人数字权利保障等；二是“法律保留”事项，即《立法法》规定的必须通过全国人大（及其常委会）立法确定的事项。例如为使老年人群体在参与诉讼活动时得到合理关照，考虑效仿未成年人诉讼程序设立老年人专门诉讼程序等。

二、避免相关条款形同虚设。法律设定的权利、义务和责任须通过具体的政策和机制加以细化，否则就可能形同虚设。现实中部分法律虽赋予老年人权利，但却因各种原因难以落实。例如，《老年人权益保障法》中规定“与老年人分开居住的家庭成员，应当经常看望或者问候老年人”。“常回家看看”条款入法还不够，亟须实施细则或法律解释进一步予以落实。又如《民法典》设立了旨在保障“失能失智”老人权利的“成人监护”制度。根据该制度，如果孤寡老人“失能失智”可以由愿意担任监护人的个人或组织担任，但应由村居委会或民政部门同意。在具体实施中，村居委会应以何标准、程序确定“同意”与否，是否有其他保障或救济措施等诸多细节需要进一步明确。

三、鼓励地方先行先试。应鼓励有条件的省市在积极应对老龄化方面大胆闯、大胆试，选择有特点和代表性的区域进行应对人口老龄化工作综合创新试点，为全国性制度创新提供有益经验。在上海试点后推向全国的“长期护理保险”制度就是一个成功先例。未来，如何完善社区、家庭、机构相协调的医养结合养老模式，如何通过智慧城市建设进一步统筹资源、提升能级、提高质量，在已有的“嵌入式”和“互助式”基础上打造新型养老服务模式2.0版，这些都是我国积极应对人口老龄化的“必答题”。

未来五年是我国积极应对人口老龄化的重要“窗口期”。作为中国人口老龄化程度最高的城市之一，上海近年来在三级老年护理机构布局、医养结合深入推进、老年服务供给能力提升方面成效显著，同时也面临着老年健康和医养结合服务供给匹配度不够、整合型老年健康服务链条尚未成型等挑战。上海应充分发挥法律赋予的“先行先试权”，在法治轨道上探索开辟出可复制可推广的模式路径，为推进实施积极应对人口老龄化国家战略提供有效的体系化制度供给。

（作者为上海对外经贸大学法学院副教授、中国社会法学研究会理事）

栏目主编：王珍

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